Fondamentaux de la gestion de crise
Dernière publication : 18/07/2024
Au cours des dernières années, le territoire métropolitain a dû faire face à de très nombreuses crises aux conséquences multiples. Qu’il s’agisse de crises économiques, politiques, sociales, humanitaires, de l’offre face à la demande, climatique et bien d’autres encore, la réponse à apporter implique toujours une organisation particulière afin de limiter les impacts et de permettre le retour à un nouveau fonctionnement nominal.
Les médias se sont toujours emparés de ces sujets, d’ailleurs de manière exponentielle tout particulièrement lorsque cela représente le fondement même de leurs objectifs d’audience. Ce phénomène est d’autant plus marqué depuis l’avènement des médias d’informations en continues, qu’il s’agisse de la presse audiovisuelle ou des médias sociaux.
Dans le langage courant, le mot crise est très fréquemment utilisé, et ce, dans de multiples situations avec des significations généralement très différentes selon le contexte, le niveau de connaissance de ses utilisateurs, les acteurs impliqués, voire l’impact généré.
Ainsi, le terme crise doit s’entendre au sens large du fait de la forme polysémique qui le caractérise.
En outre, on peut aussi constater une association fréquente entre les termes accidents, catastrophes et situations de crise, notamment dans la perception que peut en avoir le grand public. Le fait que ce mot puisse également être suremployé dans la communication faite par les médias mérite que l’on s’attarde sur la manière de définir ce qu’est une crise.
Pour autant, la survenue d’un évènement redouté au sein d’une organisation qui pourrait la faire basculer vers une situation de crise apportant des bouleversements significatifs et mettant en péril sa raison d’être, nécessite une préparation bien spécifique. Cela implique que l’on définisse une prise en compte et les adaptations nécessaires pour limiter les impacts d’une crise et rétablir une situation nominale de fonctionnement.
Cet objectif visant à limiter les effets ou les retentissements d’une crise nécessite de concevoir en amont l’organisation qui pourra faire face à de telles circonstances. Dans le cadre de la réponse aux risques de sécurité civile, les collectivités publiques doivent répondre à un certain nombre d’obligations, afin d’assurer plus particulièrement la sauvegarde des populations. Dans les entreprises, comme dans les divers établissements d’enseignement ou de soins, la garantie de la préservation de l’outil de production, comme celle d’assurer une continuité de service implique de préparer en amont une planification spécifique. Cette organisation de la réponse en cas de crise doit pouvoir être conçu de la manière la plus pragmatique possible, pour coller aux réels besoins opératifs.
Le déploiement de l'ensemble de ces mesures et le traitement dans une approche globale constituent, au sens général du terme, ce qui pourrait être dénommé la gestion de crise.
Qu'est-ce qu'une crise ?
Le mot crise très fréquemment employé peut avoir une signification bien différente selon le contexte dans lequel il est prononcé.
Pour mieux cerner son usage en cas d’évènement redouté au sein d’une collectivité locale, d’un établissement d’enseignement, de santé ou dans une entreprise, il est utile de connaitre les tenants et aboutissants fondés sur l’origine de ce terme, de même qu’en définissant ce qu’est un risque et en cernant mieux les principales phases du processus d’une crise.
Origine du mot crise
Selon l’Académie française, le nom crise trouve sa source dans le latin « crisis » et dans le grec « krisis » signifiant un sens d’action voire de faculté de choisir ou bien la représentation d’un accident d’ordre médical, brusque et inattendu. Ce dernier sens est généralement celui qui prévaut en français, au travers des usages figurés qui peuvent être utilisés afin de désigner la soudainement d’un évènement. Celui-ci vient ainsi déranger ou ébranler une situation tranquille en engendrant une altération brusque de l’état initial.
En français, le mot crise n’est généralement pas employé pour des situations ou des phénomènes durables. Cela sous-entend que la maitrise de ce genre de situations, la gestion de la crise, se limite finalement à des évènements précis et temporellement limités, avant passage à un nouvel état pouvant être différent de celui initialement connu.
Dans les temps plus anciens, Hippocrate considérait que la crise n’était pas le signe de la maladie, mais le fait qu’elle touche à son terme : il s’agissait donc de la mise en évidence de la résistance du corps à la maladie. Dans les tragédies grecques, il s’agissait du moment de vérité où le passé est révélé.
En Chine le terme crise est identifié par deux idéogrammes « wēi jī » comme indiqué ci-dessous :
« wēi » - signifie danger ;
« jī » - signifie opportunité.
Selon certains chercheurs, le « wēi jī » appartient à la pensée stratégique où chaque crise possède deux constituantes indissociables qui sont le risque (wēi) et l’opportunité (jī). Cette ouverture serait dès lors le reflet d’une capacité à sortir plus fort d’une crise : notre capacité de résilience en quelque sorte.
Définir le risque
Depuis toujours, les risques ont été inhérents à la civilisation et au fonctionnement de notre société. Au fil du temps néanmoins, leur perception a nettement évolué. Auparavant imputée à la fatalité ou à la « main de Dieu », la perception du risque a plus tard, dès le 18ème siècle, évoluée en devenant le fruit du hasard avec une qualité exogène néanmoins prépondérante au regard de l’action de l’homme.
Plusieurs accidents de grande ampleur survenus en Europe notamment dans la seconde partie du 20ème siècle, avec des conséquences importantes (ex. : Feyzin, Flixborough, Seveso, Amoco Cadiz), ont fait éclore le concept de « risque technologique majeur », plus particulièrement après certaines études portées par plusieurs chercheurs. Ces travaux ont permis surtout « d’indiquer clairement que nous avions changé de classe de risque, qu’il fallait repenser profondément nos raisonnements techniques et organisationnels et passer à des approches bien plus politiques (Patrick Lagadec, 1980) ».
D’autres catastrophes survenues les années suivantes (Bhopal, Tchernobyl…) ont encore plus accentué ce changement de paradigme. La prise de conscience collective a en effet progressé en appréhendant le fait que l’homme était lui-même généralement à la source de ces risques, du fait de ses activités.
Communément, le risque se définit aujourd’hui comme la conjugaison d’aléa(s) et d’enjeu(x). Les acteurs exposés à ces risques représentent tout autant les populations que les personnes intervenantes pour lutter contre ces risques et en limiter leurs conséquences. Le territoire sur lequel survient ces risques peut être très variable dans l’espace puisqu’il peut représenter un site géographique limité, une commune, un département, une région, voire un pays dans son ensemble.
La définition du risque majeur reprend communément à ce jour une probabilité d’occurrence faible, mais engendrant une intensité élevée en mesure d’entrainer des conséquences très importantes sur les populations. Les changements conséquents liés à la hausse de la menace terroriste, aux évolutions géopolitiques et au changement climatique conduisent aujourd’hui l’État à considérer 5 types de risques majeurs ou de menaces :
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les risques naturels ;
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les risques technologiques ;
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les risques sanitaires ;
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les risques cyber ;
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les menaces terroristes.
S’agissant des risques majeurs, le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires a défini une échelle de gravité des dommages comportant 6 classes.
A titre d'exemple, le centre d'information pour la prévention des risques majeurs (Cyprès) fournit quelques exemples qui permettent de se représenter la nature de ce genre d'évènements :
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incident : Éboulement dans les Gorges du Daluis
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accident grave : Accident de Forbach en 1991 (1 mort et 2 irradiés)
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accident très grave : Avalanche de Crots en 1998 (11 morts) - Explosion de Total-La-Mède en 1992 (6 morts, 230 M€ de dommages)
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catastrophe : Inondation de Vaison-la-Romaine en 1992 (47 victimes dont 34 à Vaison et 500 millions € de dégâts)
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catastrophe majeure : Tsunami et catastrophe nucléaire de Fukushima de 2011 (15.800 morts)
Prise en compte et adaptations nécessaires pour limiter les impacts d'une crise
Une grande part de la prise en compte des impacts d’une crise repose sur la préparation en amont de manière à anticiper au mieux et à favoriser l’adaptation des acteurs.
Les 7 principes de la prévention des risques majeurs intègrent tout autant la connaissance des phénomènes que la prévision des évènements, l’information préventive et l’adaptation urbanistique. Lorsque la crise survient, la conduite de la situation s’appuie pour une bonne part sur la planification prédéfinie. La gestion post-crise appelle, elle-aussi, une attention particulière.
Le concept de crise fait appel quant à lui à des notions rentrant dans plusieurs dimensions, tant humaines, organisationnelles, matériels et techniques ou environnementales et économiques.
Les 7 principes de la prévention des risques majeurs
En France la prévention des risques majeurs repose sur 7 grands principes qui s’articulent le plus en amont possible pour assurer les politiques de prévention et de protection, puis dans la conduite de la crise et enfin au stade de la gestion post-crise.
1. Connaissance des phénomènes, de l'aléa et du risque
Ce premier principe permet d’exploiter et de mettre à profit la connaissance des évènements passés par des recherches historiques et la constitution de bases de données d’évènements ou de sites.
L’impulsion des recherches nécessaires au sein des différents services de l’État, de Météo-France et de laboratoires français et européens permet de porter les études des mécanismes et des phénomènes, de prévoir leurs comportements : séismes, mouvements de terrains, feux de forêts, inondations, ruptures d’ouvrages, accidents technologiques.
La démarche se poursuit par les études techniques nécessaires à l’élaboration des cartes d’extension et d’intensité des phénomènes.
L’ensemble de ces études permet d’évaluer l’occurrence des évènements et d’identifier des phénomènes émergents. De multiples partenaires publics et privés collaborent dans cette démarche.
2. Surveillance, prévision et alerte
C’est sur la surveillance que repose l’alerte des populations lors de la survenue d’un danger, au moyen d’outils et de techniques de diffusion efficaces et spécifiques selon les phénomènes.
La surveillance météorologique favorise la prévision des intempéries, des phénomènes violents (orages, tempêtes, ouragans), des avalanches ou des feux de forêts.
La surveillance géophysique est mise en œuvre dans certains territoires afin de prévoir des mouvements de terrain de grande ampleur ou des éruptions volcaniques par exemple.
La surveillance hydraulique permet également d’anticiper les crues.
3. Information préventive et éducation des populations
« Toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile » (Art. L.721-1 du code la sécurité intérieure). Impulsée par la Loi du 13 août 2004, cette mesure vise à faire en sorte que la sécurité civile soit l’affaire de tous.
Dès lors, les documents relatifs à la connaissance des risques majeurs entraînant des conséquences sur les personnes, les biens et l’environnement doivent être placés à la disposition des citoyens et être consultables dans les mairies et sur Internet.
Ils ont pour vocation d’informer les populations sur les mesures de sauvegarde et les conduites à tenir en cas de survenue de ces évènements. Un portail de la prévention des risques majeurs est accessible sur https://www.georisques.gouv.fr, en offrant l’accès à des dossiers thématiques sur l’état des risques majeurs identifiés à l’échelle communale.
L’évolution du cadre juridique européen et français impose dorénavant une information préventive pour les futurs acheteurs et les locataires de biens immobiliers situés en zone d’insécurité ou dans le périmètre d’un plan de prévention des risques naturels ou technologiques.
Sur les sites industriels, des actions d’information des populations riveraines sont également prescrites dans le cas de haut risque classé Seveso avec servitude.
Dorénavant, chaque 13 octobre a lieu une journée nationale dénommée « Tous résilients face aux risques » pour mieux informer et mieux préparer les français aux catastrophes naturelles et aux accidents technologiques.
4. Prise en compte des risques dans l’aménagement et l'urbanisme
La maîtrise de l’aménagement du territoire, de l’utilisation des espaces naturels ou ruraux et la valorisation des espaces sensibles en milieux urbains est un levier important pour éviter d’accroitre les enjeux dans les zones à risques. Les actions sur ces territoires en termes d’aménagements et d’urbanisation permettent ainsi de diminuer la vulnérabilité globale. Les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) portent cet objectif.
Les PPRN valent servitude d’utilité publique et sont annexés au plans locaux d’urbanisme (PLU). Ils sont portés à la connaissance du public. Les PPRN peuvent concerner divers risques tels que :
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Inondations ;
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Mouvements de terrain ;
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Avalanches ;
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Incendies de forêt ;
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Séismes ;
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Éruptions volcaniques ;
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Tempêtes ;
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Cyclones.
5. Réduction de la vulnérabilité
Un principe de mitigation est mis en œuvre afin d’atténuer les effets des risques en agissant soit sur l’intensité de certains aléas (inondations, coulées de boues, avalanches…), soit sur la vulnérabilité et l’exposition des enjeux (constructions, bâtiments industriels et commerciaux, monuments historiques, sites touristiques, réseaux de télécommunication ou de transport d’énergie…).
Cela implique d’influer sur la formation des divers professionnels et acteurs concernés comme les architectes, les ingénieurs en génie civil, les entrepreneurs, les élus, les services des collectivités. Ces actions sont réalisées dès la conception, comme lors de la prise en compte des phénomènes climatiques et géologiques, de même que lors de la détermination des règles de construction.
Les assureurs sont également partie prenante au travers des garanties dommage habitation, avec le soutien de l’État.
6. Préparation et gestion de crise
En application d’un droit régalien, les pouvoirs publics sont tenus d’organiser les moyens de secours nécessaires. Il s’agit d’un partage équilibré des compétences entre l’État et les collectivités territoriales.
Selon l’ampleur de l’évènement, un dispositif d’organisation de la réponse de sécurité civile est mis en œuvre par le préfet (dispositif ORSEC). Le dispositif ORSEC détermine l’organisation générale des secours et recense l’ensemble des moyens publics et privés qui concourent à l’action des secours (Art. R.741-1 à R.741-17 du code la sécurité intérieure).
Le dispositif ORSEC comporte des dispositions générales applicables qu'elles que soient les circonstances, et des dispositions spécifiques à certains risques identifiés. Ces dispositions peuvent définir les mesures propres à l’activation d’un plan particulier d’intervention (PPI) sur un site industriel par exemple.
A l’échelon communal, le maire qui est responsable de l’organisation des secours de première urgence a l’obligation d’assurer les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, par l’activation notamment de son plan communal de sauvegarde (PCS). Le PCS s’articule avec le dispositif ORSEC (Art. L.731-3 du code la sécurité intérieure).
A l’échelon intercommunal, un plan intercommunal de sauvegarde (PICS) prépare la réponse aux situations de crise et organise, au minimum :
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La mobilisation et l'emploi des capacités intercommunales au profit des communes ;
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La mutualisation des capacités communales ;
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La continuité et le rétablissement des compétences ou intérêts communautaires.
A l’échelon de l’intercommunalité, un PICS doit être élaboré, dès lors qu’une commune rattachée est soumise à l’obligation de faire son PCS (Art. L.731-4 du code la sécurité intérieure).
Les établissements d’enseignement qui peuvent être exposés au(x) risque(s) majeur(s) ont l’obligation d’élaborer un plan particulier de mise en sûreté (PPMS). Cette responsabilité revient au chef d’établissement qui s’assure de cette élaboration (Circulaire du ministère de l’éducation nationale n° 2015-205 du 25-11-2015).
7. Gestion de l'après-crise et retour d'expérience
L’analyse permettant de questionner et de remettre en cause les pratiques pour lever les incertitudes s’inscrit dans le retour d’expérience (RETEX), dernier principe de la prévention des risques majeurs.
L’objectif est de permettre, par l’identification des ajustements nécessaires, une meilleure gestion des risques en agissant sur les leviers de la connaissance, de la prévention, de l’organisation, de la préparation et de la conduite de la situation de crise.
S’agissant des catastrophes naturelles, un régime d’indemnisation spécifique permet de pallier une carence dans la couverture assurantielle (garantie Cat-Nat). Cette mesure entre en vigueur après reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle prononcée par arrêté interministériel.
Le concept de crise
Le concept de crise a fait l’objet de nombreuses études mettant en évidence divers courants de pensée, selon l’approche du chercheur ou celle du praticien.
Néanmoins, il se dégage dans l’ensemble deux principales origines pouvant générer une situation de crise :
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Survenue de manière hors norme d’un risque majeur ou d’une menace terroriste ;
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Conséquence de dysfonctionnements ou de causes internes à l’organisation impactée.
Cela revient à prendre en compte le fait qu'un aléa peut être induit en raison d'une cause interne ou subi par le fait d'un élément générateur externe.
L’environnement de la crise est généralement turbulent, menaçant en provoquant une forte instabilité, voire le chaos avec une évolution rapide. Cela entraine de fortes conséquences sur les enjeux humains, environnementaux, économiques, sociaux ou techniques.
Les effets sur les organisations qui en assurent la gestion sont particulièrement impactant en provoquant un blocage des actions, une difficulté à trouver un consensus, des perturbations qui peuvent s’inscrire sur la durée, etc.
Sur la plan individuel, les répercussions sont également conséquentes en provoquant du stress, de la confusion, des craintes plus ou moins importantes et un jugement parfois biaisé, tout particulièrement sous l’influence d’une forte contrainte temporelle.
Ces situations de crise impliquent donc d’être en capacité de pouvoir décider dans l’incertitude, en faisant abstraction de l’ambiguïté qui peut subsister entre les causes et les conséquences.
Comment organiser la réponse en cas de crise ?
La réponse en cas de crise doit correspondre autant à une nécessité de promptitude et de proximité, qu’à une capacité à faire face à un besoin important de moyens adaptés et parfois spécialisés.
Cette réponse s’appuie dès lors autant sur des moyens et des ressources territoriales que nationales.
Dans le cas de crises importantes, la dispositif de solidarité national s’active, en étant renforcé parfois par le mécanisme européen de protection civile.
Ainsi, au plus près du terrain à l’échelle d’un site géographique limité, comme au plus haut lieu de l’État, la préparation opérationnelle est la première clé de la réussite pour faire face à une crise, tout particulièrement lorsque des décision stratégiques, voire politiques s’imposent.
Organisation de la réponse de sécurité civile
La réponse de sécurité civile en France est structurée de manière graduée, conçue et calquée en cohérence pour une grande part avec l'organisation territoriale.
Cette organisation des secours fondée sur une chaîne opérationnelle éprouvée permet d'assurer une réponse de proximité en tout lieu du territoire national, sans se priver de la montée en puissance rapide et nécessaire en cas d'évènement d'ampleur.
Dans le cas de sinistre ou d'accident limité en termes de gravité, d'ampleur, de lieu géographique et de temporalité, le maire est le directeur des opérations de secours (DOS). Il active, le cas échéant, son plan communal de sauvegarde en lien avec le commandant des opérations de secours (COS - sapeurs-pompiers).
Dès lors que l'évènement comporte une ampleur particulière de par sa dimension, sa gravité ou son impact sur la vie locale, le préfet assure la direction des opérations de secours (DOS) en lieu et place du maire (ou des maires) concerné(s).
Le préfet de la zone de défense et de sécurité est en charge plus particulièrement d'assurer la coordination des moyens zonaux provenant d'autres départements pour porter renfort à celui où se situe l'accident, le sinistre ou la catastrophe.
Au niveau national, le ministre de l'intérieur, par l'intermédiaire de son centre opérationnel de gestion interministériel de crise (COGIC) assure l'anticipation et le renforcement des moyens nationaux. Il engage par exemple les moyens aériens de la sécurité civile (aéronefs bombardiers d'eau, hélicoptères), les formations militaires de la sécurité civile, le service de déminage et mobilise autant que de besoin les établissements zonaux de soutien logistique. Au plus haut de l’État, les décisions peuvent être prises par le Président de la République en s'appuyant sur l’activation du centre interministériel de crise (CIC).
Sur le plan européen, la solidarité se mobilise autour d'une réponse modulaire selon la thématique de la crise (secours aux populations, lutte contre les feux de forêts, moyens de pompage de grande capacité, etc.).
Comment se préparer à faire face à une crise ?
Séparément, chaque organisation socio-professionnelle ne se situe pas au même niveau que ses voisines ou que les autres structures exerçant dans les mêmes domaines. En fonction de l’histoire intrinsèque qui les caractérise, chacune d’entre elles n’a pas forcément atteint un même niveau de prise de conscience, de maturité et de préparation.
C’est pourquoi, avant toute chose, il apparait utile d’engager une première étape de diagnostic consistant à réaliser une démarche d’introspection au sein de son organisation socio-professionnelle en se questionnant sur sa capacité à faire face à une crise. Une évaluation initiale permet de réaliser un état des lieux et une analyse préalable des capacités à faire face à une crise.
Ce constat concernant la gestion de crise est avéré quelle que soit la structure concernée. Qu'il s'agisse d'une collectivité locale, d'un établissement d'enseignement, de santé ou d'une entreprise, la prise en compte des diverses crises auxquelles on peut être confronté nécessite que les parties prenantes concernées soient préparées. L'équipe chargée d'armer par exemple une cellule de crise doit avoir reçu une formation adaptée pour bien appréhender la situation.
Dans une cellule de crise ou un poste de commandement communal (PCC) voire inter-communal, afin que le responsable comme les collaborateurs trouvent aisément leur place et y maitrisent leur activité, les processus et les outils utiles à chacune des fonctions doivent être connus et éprouvés. Cet impératif est d'autant plus prégnant lorsque la situation impose des prises de décision dans l'urgence. Dès lors, les compétences acquises par les différents acteurs au travers d'une formation adaptée seront déterminantes pour la mise en œuvre et l'ajustement des procédures de gestion de crise préalablement élaborées.
Dans une entreprise aussi, l'équipe proche du manager chargée de mettre en œuvre les procédures de continuité d'activité au bénéfice des employés, comme des clients doit avoir pu recevoir une formation adaptée. L'identification préalable des risques permet d'anticiper et d'identifier l'ensemble des ressources utiles pour garantir la pérennité de l'outil de production.
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